在整合视角下系统构建国资监管格局

本篇文章1886字，读完约5分钟

SASAC成立以来，国有企业改革和公司治理建设取得了巨大成就。国有企业的规模和实力都有了很大的提高，制度红利非常明显。同时，不言而喻，由于各种主客观因素的综合作用，一些国有企业在重组和经营过程中存在内部人控制、利益转移和决策不科学的现象。十八大和十九大以来，作为一系列反腐败制度安排重要组成部分的国有资产监管体制也发生了重大变化。“刮骨疗伤”的做法极大地缓解和有效地遏制了国有企业的“一把手文化”、“带病提拔”、管理腐败和内部人控制问题。在此基础上，随着新时代的要求和新形势的变化，我们应该对当前国有资产整合监管和提高监管效率的一些关键问题有更清晰的认识。

构建国有资产整合监管模式，提高国有资产监管效率

在宏观监管层面，要结合当前国有企业监管实践的实际，尽快构建国有资产综合监管模式，提高国有资产监管效率，实现国有经济优质发展。

首先，这种综合监管模式应该是全方位、透明的监管，覆盖所有国有资源，由全社会监管。实际上，目前各级国有资产监管部门不能说是国有资源完全意义上的股东。首先，国有产权的最终所有者不是国有监管部门，国有产权归全体公民所有。由于国有股东是没有明确人格化主体的“虚拟股东”，国有企业成为“无主”企业，而国有监管部门只是国有产权的授权主体；二是国有资产监管部门在股东应有的收益权、人事权和决策权等方面的权利不完整；三是各级国有资产监管部门尚未实现对所有国有资源的全面监管。从长远来看，综合监管模式应与“大”国有资产的全规模、全覆盖监管相对应。

加强信息透明度、舆论监督和社会监督也非常重要。国有企业股权结构、高管背景、薪酬水平、主营业务情况、社会责任等关键信息建立规范的定期披露机制后，将更好地动员社会各界和相关利益相关者共同监督。此时，可用于监管的反馈信息更加丰富和多样化，整体监管成本将降低，决策效率和质量将进一步提高。在完全透明和有效反馈的监管环境下，犯错误和徇私舞弊的几率将大大降低，这些监管信息能够更充分地反馈相关主体的利益诉求，从而在更大程度上体现国有企业“全民所有”和“全民治理”的特点。从这个角度来看，国有企业应该比上市公司更加透明，应该公布更多的经营信息和重大问题的决策过程，并接受全社会的监督。

其次，这种综合监管模式应该是对国有资本的经济、政治和社会属性的统一动态协调监管，这就要求我们在充分认识国有股东的特殊性的同时，更深刻地理解SASAC投资者代表职责的角色定位和所有权行使。2015年10月，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)指出，国有资产监管机构作为政府直属特设机构，受权代表同级人民政府履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管边界，专门从事国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。要把资本管理放在首位，重点管理国有资本布局，规范资本运营，提高资本回报率，维护资本安全，更好地为国家战略目标服务，保持和增值。充分发挥国有资产监管机构专业化监管的优势，逐步推进国有资产投资者监管的全覆盖。此时，如何协调国有企业在实现国家总体经济战略目标、基础设施建设与维护、公共服务提供、抗震救灾、环境保护、稳定与扶贫、利益相关者管理等方面的政治任务和社会责任，如何计算“经济账户”以及“政治账户”和“社会责任账户”，都值得进一步深入思考。

显然，SASAC的投资者导向与西方公司治理理论并不完全相同。两者之间有很大一部分共同点或重叠之处，也会有明显的差异。我们不仅要看到资本的共同属性和功能，还要看到“国有”资本的特殊属性和功能。国有股东是一种特殊类型的股东，不仅追求经济利益和保值增值，而且是经济、政治和社会属性的统一。他们还密切关注制定政治目标和在决策过程中考虑社会责任。这三个属性不仅相互统一，而且动态协调。从1993年中央在建立社会主义市场经济体制的文件中提出“效率优先，兼顾公平”的分配原则，到党的十六届五中全会强调“更加重视社会公平”，再到党的十八大报告，都明确强调“逐步建立权利公平的社会公平保障体系， 以公平机会和公平规则为主要内容，努力营造公平的社会环境，确保人民平等参与和平等发展的权利”。 我们可以看到，相应地，国有企业会有一些薪酬控制安排，让组织任命高级管理人员。从最初强调人机工程学和资本收益回报到适度增加劳动收益回报，他们将开始更加关注社会责任，如精确扶贫、公平正义、生态保护和社会治理。由此可见，新时期中国特色的国有资产监管体系赋予了SASAC投资者监管更多的内涵。要辩证地认识“不越位”、“不缺席”和“不在好的位置”，认清不在的地方在哪里。