摸底中国耕地：18亿亩红线守得住吗？

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18亿亩耕地红线的表述在中央一号文件中再次出现。中国目前耕地的总体状况如何？耕地减少过快的局面已经扭转了吗？

2月19日，新华社受权发布《中共中央国务院关于坚持农业和农村优先发展，做好“三农”工作的若干意见》，要求严格遵守18亿亩耕地红线，全面落实基本农田专项保护制度，确保基本农田保持在15.46亿亩以上。

耕地具有生产、生活和生态等多重功能，是国家粮食安全的根本保证，其重要性不言而喻。

根据自然资源部发布的《2017年中国土地、矿产和海洋资源统计公报》，截至2017年底，全国耕地面积为13486.32万公顷(20.23亿亩)，由于建设占用、灾害、生态退耕和农业结构调整，全国耕地面积减少。320，400公顷，通过土地整治、农业结构调整等。年内，增加耕地面积259，500公顷，净耕地面积减少。

《国家土地规划纲要(2016-2030)》要求，到2020年和2030年，中国耕地面积应保持在18.65亿亩以上。这是一个有约束力的指标，即必须严格执行，不能违反。

从2017年底的20.23亿亩增加到2030年的18.25亿亩，两者之间仍有约2亿亩耕地。换句话说，过去13年中国耕地减少的上限是2亿亩，相当于每年减少1500万亩。

图表来源:《2017年中国土地、矿产和海洋资源统计公报》

耕地面积迅速减少的趋势已经扭转

多年来，中央政府一直要求严格遵守18亿亩耕地的红线。它能保存吗？

出于对这一点的担忧，目前超过20亿亩耕地的状况似乎让外界放心，但中国经历了一个耕地快速减少的时期。

中国农业办公室前主任陈锡文曾经说过，在2008年之前的11年里，中国的耕地总面积减少了1.25亿亩，这并没有引起很多人的警惕，因为它分散在全国各地，又花了11年时间。

中国耕地减少的主要原因有四个，一是退耕还林，二是非农建设占用，三是灾害破坏，四是农业结构调整。其中，首要因素是退耕还林。据有关统计，从1997年到2005年，退耕还林共减少耕地1.3亿亩，占很大比重，而同期非农建设占用耕地2740万亩。

为遏制耕地快速减少，加强耕地保护，2005年，国务院发布《关于省级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》，要求各省(区、市)政府对本行政区域内的耕地数量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。

此外，作为工业化和城市化占用耕地不断扩大的一项补救措施，耕地占补平衡政策不断得到加强。

所谓耕地占补平衡是中央政府为保护耕地数量而出台的一项政策。简单的理解是，A省的一个建设项目需要占用一定数量的耕地，根据现行的《土地管理法》，需要补充相应数量和质量等级的耕地。

在这些严格的土地控制程度下，近年来我国耕地平均年净减少面积大幅减少。2015年，因建设占用、灾害、生态退耕和农业结构调整，耕地面积减少450万亩，通过土地整治和农业结构调整，耕地面积增加351万亩，全年净减少99万亩。

2016年，中国耕地面积减少115.3万亩，2017年，耕地面积减少6.09万公顷(约91万亩)。从近三年的情况来看，我国耕地面积每年净减少约100万亩，远未达到1500万亩的上限。

从近年来的趋势来看，18亿亩耕地的红线暂时是安全的，但耕地保护问题不是一个简单的数量问题。考虑到现有耕地的数量和质量、人口增长、开发用地需求等因素，我国耕地保护形势依然十分严峻。人均耕地少、耕地质量低、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。

从人均耕地来看，中国人均耕地为0.101公顷(1.52亩)，低于1996年调查的人均耕地0.106公顷(1.59亩)，不到世界平均水平的一半。

根据第二次全国土地调查的数据，截至2009年底，全国有6个省份的耕地超过1亿亩，即黑龙江2.39亿亩、内蒙古1.378亿亩、河南1.22亿亩、山东1.15亿亩、吉林1.05亿亩和四川1.008亿亩。

经查询相关数据，《第一财经报》记者发现，截至2017年底，上述六省耕地面积变化不大，接近1亿亩大关的吉林、四川耕地总面积保持在1亿亩以上。

2019年1月24日，黑龙江省自然资源工作会议消息显示，全省耕地占补平衡已连续17年有余。投资9.7亿元，完成91.9万亩土地整治和高标准农田建设任务，国家粮食安全的“垫脚石”作用越来越稳固。

从全国来看，“十二五”期间，中国建设占用耕地1710万亩，新增耕地2561万亩，新增耕地1415万亩，建成高标准农田，实现了“一占一补”的目标，提高了耕地质量。

图表来源:《2017年中国土地、矿产和海洋资源统计公报》

为什么东北黑土地的质量较低？

中国实行最严格的耕地保护制度。所谓保护不仅指耕地的数量，也指耕地的质量。

耕地分类为耕地保护提供了一个“定量”标准。除了“多少”之外，它还能使各行各业的人更清楚地了解中国耕地的“好坏”。